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加快推进嵊州经济开发区提档升级的调研报告
发布日期:2014-11-06 访问次数: 作者:


以体制机制创新为动力五年再造一个开发区

——加快推进嵊州经济开发区提档升级的调研报告

政协嵊州市委员会

  围绕“以体制机制创新为动力、五年再造一个开发区”的主题,12月初以来,市政协组织调研组对开发区平台建设及体制机制运行情况进行了重点调研,与开发区班子成员及干部进行座谈交流,并到富阳、海盐、滨海新城学习考察。现将调研情况报告如下:

  一、发展成就

  嵊州经济开发区于1994年8月被批准为省级经济技术开发区,经历了探索起步、快速发展和整合提升等发展阶段。2005年、2006年,连续两年进入全省五强行列;2009年至2011年,整合五大集镇、三江街道后,在全省排名15位左右;2012年、2013年重新进入全省十强行列。开发区已成为我市经济增长的引擎区、产业集群的核心区、招商引资的集聚区、自主创新的示范区和城市发展的加速器。

  1.经济增长的引擎区。依靠良好的投资环境和政策优势,吸引资本、技术、人才等要素资源高度集聚,带动大批企业落户,产业迅速崛起。2013年规上工业产值216.4亿元,规上企业税金5.97亿元,工业性投入33.9亿元,自营出口9.56亿美元,实到外资478.8万美元。开发区以全市5.6%的面积,创造了全市55%的规上工业产值、46.5%的规上企业税金、34.8%的工业投入、62.8%的自营出口和70.9%的实到外资。

  2.产业集群的核心区。经过二十载发展,开发区已形成领带服装、机械电机、电器厨具三大产业集群,年销售超过190亿元,其中领带服饰115亿元、电器厨具55亿元、机械电机20亿元,全市三分天下有其二。同时,新型建材、电子信息、生物医药等新兴行业发展迅速,为我市经济转型升级注入新的活力。

  3.招商引资的集聚区。累计引进入园企业420家,完成固定资产投资338.9亿元,工业性投入285.9亿元。引进外资企业196家,合同外资10.17亿美元,实到外资5.87亿美元,引进浙商回归资金6.13亿元,越商回归资金3.65亿元,多项指标占全市五成以上。

  4.自主创新的示范区。引进绍兴市级以上高新技术企业52家,其中国家级5家、省级24家、各类科研机构31家。区域性科技创新体系已初步形成,拥有国家级领带科技创新中心、省级微特电机科创中心和省级长毛兔生产力促进中心。

  5.城市发展的加速器。一期17平方公里已全面建成,大规模的土地开发、基础设施建设和产业发展,拓展了城市发展空间。城东区块187家企业,聚集了工业、物流、商住、科教等产城融合项目。浦口高新园区聚集了信息、电子、新材料环保等新兴产业,目前正推进物流体系、特色专业市场、科教文卫等重大三产和公共事业项目建设。

  二、管理体制现状

  经过整合提升,开发区管辖区域达100平方公里,下辖城东、浦口、城北三个分区,城北分区2014年1月移交剡湖街道办管理。管委会内设四办五局三中心(党政综合办、党建办、农业办、征地拆迁办,经济发展局、财政局、规划建设局、城市管理局、招商局,社会事业管理中心、社会管理综治中心、投资服务中心),下辖5个工作片,33个行政村,1个社区,1个居委会,户籍人口5.8万,流动人口4万。

  管委会现有工作人员286人,其中行政人员48人(含借调人员6人),事业人员38人,投资公司43人,招商局5人,上级部门派驻人员16人,物业公司30人,监察中队28人,流管所9人,临聘人员44人,退伍士官12人,大学生村官分流9人,大学生村官4人。

  开发区实行“两块牌子一套班子(管委会和浦口街道)、下属开发公司”的管理体制。管委会作为政府的派出机构,获得政府有效授权,从事开发建设、规划管理、招商引资等工作,为入区企业提供服务,拥有一定的行政审批权。街道办事处负责社会事务管理。开发公司主要负责开发建设,采用的是政企合一的开发模式。管委会具有管理者与开发商的双重职能,与开发公司两块牌子一套班子,进行交叉兼职。下属7家融资公司(投资公司、东方投资公司、基础设施公司、新农村公司、黄泽江整治公司、城东新城公司、物业公司)作为名义上的开发公司,主要负责融资,目前负债总额约25亿元。

  三、困难与问题

  随着市场经济体制改革不断深化和行政管理体系发生变化,开发区原有的政策优势明显淡化、体制优势正在弱化,不仅管理体制机制方面的缺陷日益显现,而且要素保障方面的困难问题也日益增多,具体表现在以下几个方面:

  1.法律地位不明确。针对开发区法律地位,至今没有全国性的法律规章,其社会地位和政策缺乏稳定性。我市开发区管理体制也有向传统政府管理体制复归的迹象,尤其是浦口街道并入后,区域管辖范围扩展,辖区人口增加,管理机构职能扩大,从成立初期以开发建设、招商引资、企业服务等经济管理职能为主,逐步扩展到农业农村、社会事业、综合治理等社会管理职能。管委会的主业日益弱化,管理服务职能延伸,管理链条增长,导致财政负担增大,行政运作机制受到制约。

  2.管理权限分散化。职能部门的审批权限上收后,开发区原有的封闭运行权力被分解,有些权力虽然未上收,但须逐事逐项上报“确认”、“审核”,导致办事环节增多,协调难度增大,工作效率降低,经济成本提高。一只上亿的工程项目,以前管委会可自行决定项目实施,现在光论证报批环节就要6个月甚至一年;一笔贷款从提交申请报告到银行放贷,需要5个部门11位相关人员签字;一家企业从入园到投产需要经过发改、经信、工商、国土、环保、财政、规划、建设等15个部门审批盖章验收,收费项目涉及25项之多,项目前期还要进行环评、水保、能评等中介手续。

  3.机构相对臃肿庞大。开发区与浦口街道合署办公后各类工作人员大量增加,总人数达286人,与其他县(市)级开发区相比,机构臃肿庞大,内部奖惩激励机制不明显,导致工作热情普遍不高。从学历分布情况看,大学本科以上96人,占33.6%;大中专学历78人,占27.3%; 高中及以下的112人,占39.1%。与同类经济开发区相比,大专以上学历的比例明显偏低。此外,在园区规划建设、经济谈判、专业招商、资本经营、市场运作等方面的专业人才又十分紧缺,成为制约开发区发展的又一瓶颈。

  4.资产运营政企不分。由于资产运营管理一块职能没有从管委会剥离,委托给国有专业公司运作,日益暴露出公司规模小、资产质量差、融资难度大、融资成本高、基础设施配套滞后等问题。加上政府性债务的控制日趋严格,开发区融资和正常运转出现了较大困难,下属7家融资公司总负债额达25亿元。加上城中村改造、三改一拆等专项支出,至20149月底,各类负债合计25.6亿元。其中商业银行贷款11.3亿元,信托、私募7.6亿元,各类借款6.7亿元。另外,税收和土地出让缺少相应的分配机制,加上工业用地拍卖价格优势不明显,商住用地面积有限,开发区建设资金自我平衡难度进一步加大。

  5.土地瓶颈制约严重。首先是工业用地指标紧张,目前浦口新兴产业园农转工业用地只有234亩,已预征但没有农转用的达到3862亩。土地供应不能满足经济增长、招商引资的需求。其次是征地难,由于农村法制意识普遍增强,加上开发区(浦口街道)的土地征用价格较周边乡镇(街道)明显偏低,与村民的期望值反差较大,征地工作越来越难。

  6.基础设施配套严重滞后。因项目前期工作准备不充分,基础设施薄弱问题开始暴露。开发区的基础设施配套工程主要在一期开发时建成,历经十多年的承载与使用,开始进入维修期。新的基础设施配套由于规划、资金等方面的制约,进展滞缓。包括浦口区块的污水管网、道路、电力、路灯等基础设施配套进展不快,东五路、南二路、浦东大道延伸、畈黄公路等道路建设与改造严重滞后。公交、学校和核心区的服务业项目等生活配套设施少,导致人气不足,生活不便,给招商引资带来难度。

  7.招商引资成效不明显。开发区自设立以来,共引进196家外资企业,实到外资5.87亿美元,但真正属于外商投资企业的不足10家,大部分是国内资本“留学”后“海归”形成的“假外资。 招商过程中讲排场,不同程度存在形式主义,集中签约轰轰烈烈,但实际落户的寥寥无几。占地百亩以上的规模企业,由于产品本身处于产业链的下端,加上技术含量不高,都未取得预期的经济效益和社会效益(不包括雅戈尔项目)。

  8.产业发展缺乏后劲。至2013年底,开发区累计完成工业投资270.7亿元,亩均投资220万元;总产值277.2亿元,亩均产值250万元;总税收7.35亿元,亩均税收6.6万元。其中规上企业亩均产值341.7万元,亩均税收9.7万元;规下企业亩均产值53.2万元,亩均税收2.6万元。从企业的行业分布看,大部分属于领带服装、机械电机、电器厨具等传统产业,企业规模偏小, 技术含量低,产品档次不高,缺乏可持续发展能力,致使产业发展缺乏后劲。

  四、“五年再造一个开发区”的路径思考

  加快开发区的提档升级,争取五年再造一个开发区,是当前市委市政府面临的重大现实课题。开发区之所以获得超常规的发展和跨越式的进步,重要经验得益于用足用活政策和体制机制的不断创新,以及超常规的投入。实现五年再造一个开发区的目标,要以体制机制创新为动力,以内部挖潜空间拓展为抓手,在体制机制、空间整合、要素保障、招商选资、企业转型升级等方面取得突破。

  (一)优化体制机制的建议

  1.建立工作推进的组织协调机制。建立健全开发区领导小组是关系开发区可持续发展能否实现和管委会职能能否到位及高效运转的核心问题,它是议大事、决策大事、解决大问题和高位协调的组织保障。领导小组通过定期和不定期的会议制度等形式,从宏观上把握开发区发展大计,谋划、决策开发区的未来。通过建立工作推进的组织协调机制,改变多人分管或兼职管委会书记、主任的现象,避免“三个和尚没水喝”的情况。

  2.建立扁平化的高效组织管理。建议实行“领导小组+管委会+街道办事处+开发公司”的组织架构和“开发、管理、服务”一体化的开发模式。领导小组是最高层面的协调机构及有效的组织保障。管委会是政府派出的操作机构,突出开发建设、招商引资、企业服务等职能。开发公司负责区域内投融资开发建设和配套服务,实行政企职责分开。街道办事处具体负责社会事务工作和土地征用、房屋拆迁等服务于管委会运转的工作。管委会书记兼街道办事处书记,管委会副书记兼街道办事处主任,街道办事处相对独立工作,管委会和街道办事处做到分中有合、合中有分。

   3.赋予开发区充分的行政管理权限。①管委会应享有政府一级管理权限,对开发区实行统一领导、统一规划、统一管理,充分发挥开发区小政府、大社会管理体制和精简高效的优势。职能部门能授权的充分授权,不能授权的“见章盖章”。②理顺土地管理体制。实行市政府管土地批发,开发区管土地零售和优质服务的管理模式,即征用土地按国家规定逐级上报审批,而土地出让、转让、出租、抵押均由管委会审批和核发土地使用证,土地出让金和其他税费除上缴中央和省的部分外,其余留给开发区作为滚动开发资金。③下放规划、建设管理权限。在严格规划建设法律程序的前提下,按照总体规划和区域详规,由开发区职能部门行使辖区内的规划、建设管理权限,除市重大项目选址和房地产项目外,依法办理建设项目和相关证书,许可后报上级相关部门备案。④取消开发区基础设施项目的环评、水保论证等不必要的中介手续,缩短项目前期工作时间。

  4.做大做强开发区的融资平台。①融资平台实行政企分开,确定为市政府正科级直属企业,负责开发区的投融资、开发建设和土地收储工作,董事长实行聘任制和年薪制,委托管委会进行考核管理。②管委会建立一级财政,并设立与一级财政相适应的金库。③提高土地出让金的返还比例和税收分成比例,地方政府的规费要全额返还开发区,由管委会负责区内的教育卫生水利设施建设。④科学处理好公司财务报表,做大做实资产,为发放地方债务奠定基础。

  5.赋予开发区内部机构调整及人事管理权。①按照机构精干、办事高效原则设立管理机构,科学设置岗位,保持机构精简,提高管理效率。②实行择优聘用、竞争上岗的人事管理制度,除开发区主要领导由上级政府任命外,其余管理人员可实行竞聘岗位,择优录用。③发挥企业和中介机构作用,实行现代管理制度和职员激励机制,使行政管理以最小投入获得最大效益。

  (二)加快开发区转型升级的建议

  1.着眼长远,强化要素配套。开发区规划面积35平方公里,已开发18平方公里,未开发17平方公里(工业用地7.35平方公里,商贸用地4平方公里)。从发展空间上分析,预留用地是充裕的,关键是要保障用地指标,为可持续发展提供支撑。①做好土地统筹工作,将土地用在刀刃上,集中有限的土地向最优质的项目倾斜。②在盘活存量上下功夫,整合我市优二兴三、土地二次开发等一系列政策,结合当前腾笼换鸟、空间换地的做法,整理、盘活、用好我市土地资源。③基础设施建设要有超前性。开发区基础设施累计投入约20亿元(财务报表数据),与富阳、海盐等地开发区超50亿元的基础投入相比,这个投资规模明显偏小。要加快基础设施投入,在浦口核心区合理布局公益性项目和三产服务业项目,加大建设步伐,集聚园区人气。④加快浦口区块和主城区主要干线的联网建设,抓紧建设浦东大道延伸、S311快速通道等连接线,形成完整的路网结构,拉大开发区发展框架。⑤加快城中村改造步伐,借鉴嘉兴地区以房换房的办法,降低拆迁成本,推进城中村改造步伐。

  2.淘汰落后产能,加快产业转型升级。虽然开发区的亩均产值和税收每年有所提高,但与昆山等地开发区400万元的亩均投资强度、100万元的亩均税收相比,开发区入园企业转型升级和内部挖潜的空间巨大。①加大政策引导和政策扶持,逐步淘汰落后产能,处置低效闲置用地,倒逼企业产业升级,提高企业亩产贡献率。②做强做优品牌。坚持创新驱动,提升企业自主创新能力,力争每年新增1-2个中国驰名商标,2-3个省著名商标、名牌产品,加快由低端产品向高端产品迈进,由上游初级产品向下游制成品延伸。③提高高端人才集聚能力,发挥中介作用,以更灵活的政策,广泛有效地吸引各类科研人才。

  3.承接产业转移,加大招商选资力度。切实抓住发达地区产业转移的契机,积极承接大中城市转移的项目。①建立统一的招商机构,真正做到招商引资的“一个窗口、一站通”服务。②根据产业定位和发展,实施“一区一策、一业一策”的灵活招商政策。③配足配强招商引资队伍,集中力量招“强”、招“特”、招“新”,努力培育新的经济增长点。④产业招商和产品招商并重,注重选商引资、养商育资,积极吸引嵊商回乡投资创业。

  4.争创国家级经济开发区。浙江省目前拥有国家级开发区21家,其中县级创建了10家。我市开发区在省级开发区评比中多年来名列前十强,有两年甚至进入前五强,无论在经济规模、发展质量、综合效益,还是增量增速上都有较大潜力可挖掘。因此,要以争创国家级开发区为契机,用足用好各类政策优势,做大做强开发区平台,提升综合实力和核心竞争力,为嵊州经济发展再创辉煌。





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