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加快推进我市城市精细化管理工作调研报告
发布日期:2015-06-25 访问次数: 作者:


根治城市环境“脏、乱、差”

实现城市管理无缝隙全覆盖

——加快推进我市城市精细化管理工作调研报告

  政协嵊州市委员会

  城市管理水平是一个城市文明程度、综合实力、整体品位的重要标志和直接体现,提高城市管理水平是发展经济、改善民生、促进城市文明的客观需求。城市精细化管理是在认真吸收传统城市管理经验的基础上,对陈旧落后的思维惯性和粗放管理方式的否定和先进管理模式的重构,是按照“精益、精确、细致、严格”的原则,以标准化、科学化、网格化、规范化的思路,细化城市管理空间、量化城市管理对象、规范城市管理行为、创新城市管理流程,实现城市管理活动全方位覆盖、全时段监管、高效能管理。实施城市精细化管理,既是城市管理和社会管理创新的内在要求,也是发挥城市整体功能、推进城市可持续发展、建设和谐人居城市的必然要求。针对我市城市环境中突出的“脏、乱、差”现象和城市管理中的体制机制问题,从3月至6月,市政协对城管执法、建设、公安等12个部门单位进行了专题调研,并实地考察了宁波城市管理经验,现将调研情况报告如下:

  一、我市城市精细化管理稳健起步

  我市现建成区28平方公里,城区人口30万。城市管理辐射范围包括四个街道;城市道路面积352万平方米,园林养护面积136万平方米,保洁面积617万平方米;公安、民政、环保、建设、交通、水利、卫生、市场监管、城管、建管等职能部门及水务、供电、通讯、有线电视、管道燃气等设施维护企业共20多个部门和单位,2500多名干部职工,担负着环境卫生、城市规划、园林绿化、市政设施,社会生活噪声、建筑施工噪声、饮食服务业排污、室外无照商贩、社会治安、交通管理等管理执法职能。

  近年来,我市按照“洁净、畅通、安宁、文明、和谐”的要求,深入开展文明城市、森林城市、卫生城市建设,2013年起积极探索城市精细化管理,城市面貌发生了较大变化。

  1.综合管理稳步推进。城市管理高位协调机制得以建立,成立了由分管副市长任主任,公安、建设、城管等8个部门及4个街道为成员单位的城市综合管理委员会,下设办公室(设在城管局),负责对城市管理日常事务的协调。200611月成立了城市管理行政执法局,将原有分散于建设、环保、工商等部门的城市管理领域行政处罚权相对集中,并与公安局治安行动大队合署办公,负责解决城市管理中暴力抗法等突发性治安案件。积极探索城市公共管理市场化运作,通过将市容环境卫生保洁、城市“牛皮癣”治理等推向市场,用市场化经营的管理模式向社会招标,实现了有钱办事、有效管理。

  2.长效机制逐步建立。制定出台了城市照明亮化、公用设施养护等相关城市管理行业标准,明确了工作职责和管理目标;加大了对城市占道经营、车辆乱停乱放、市容环境卫生保洁管理等工作的考核力度,并将结果运用到年度综合考评;建立数字化城管指挥中心,在建成区范围内利用信息化手段收集、分析和处理城市基础部件和管理事件信息,提升城市管理水平;逐年加大城市管理经费投入,全市每年投入环境卫生、园林绿化、交通治堵、社会治安、市场管理等方面的城市管理经费约2.8亿元,平均每平方公里约1000万元,人均1000元,且呈逐年递增的趋势。

  3.人居环境初步改善。旧住宅区改造效果良好,政府每年投入2000万元专项资金,目前已完成城北、龙会、安平里、月照里、上高里等多个小区道路、路灯、绿化、垃圾房等项目的提标改造,并首次尝试对龙会小区14幢居民楼外墙进行立面改造,受到社区和市民好评。加强建筑场地管理,要求统一规划建筑场地、建设封闭围墙、规范建筑材料摆放等,对建房后场地清理、恢复损毁基础设施、妥善处理建筑垃圾等有了明确规定,有效遏制了建筑乱象。加强公共卫生设施建设,全市共有垃圾收集房594只,垃圾桶2845只,果壳箱387只,引导群众垃圾入箱,地面清洁度明显上升;共建有公共厕所95座,增加保洁频率,提升保洁标准,公厕卫生质量逐年好转。大力推进综合治堵,在文化广场、江滨东路、嵊州大桥北引桥底、客运中心前等城市休闲场地及较宽人行道增设停车位,改造全市主要叉路口、安装红绿灯,官河路、剡兴路等繁忙地段安装中央隔离栏,有效改善了交通拥堵情况。整治车辆抛洒滴漏污染,路域通行环境开始好转。

  二、我市城市精细化管理存在的主要问题

  我市城市管理总体上尚处于起步阶段,无论是城市规划建设、运行管理,还是市民的行为素质,都与经济、社会和城市自身发展需求存在一定差距。调研中群众反映较为集中的有四方面的问题:

  1.管理职能偏“散”。城市管理涉及的主要职能,相应分散在城管局、建设局、市场监管局、环保局等多个部门,加之我市城市综合管理委员会还未能充分发挥高位协调作用,各城市管理部门职能交叉、职责不清、管理缺位等现象依然存在,尚未真正形成齐抓共管的局面。主要表现在:一是“有交叉、没人管”,如户外广告的管理,目前执法局登记在册的户外广告数量2904只,年租费33.29万元;实际户外广告数量在2万只左右,而且许多广告一次审批多年有效,主要原因是部门多头审批,审批后又没有及时清理。二是“有交叉,各管各”,如嵊州大道、环城南路、剡兴路、仙黄公路等道路,保养保洁就有多个责任单位:主车道由交通局负责、绿化带由园林管理处负责、人行道由环卫管理处负责,三支队伍各管各事;又比如,在道路的违章停车管理方面,人行道由城管局负责,机动车和非机动车道由交警队负责,这种职能划分导致车辆一半停在人行道、一半停在机动车或非机动车道上,出现两边都可罚、两边都可不罚的滑稽现象。三是“盲区多,不去管”,比如环卫管理网络仅覆盖老城区、城南新区、经济开发区,尚未包括城郊结合部及实行物业管理的居民小区和村镇。城郊结合部的一些村,生活垃圾露天倾倒在村口、环城路边,比如嵊州大桥南端西侧、剡兴路12号空地上,垃圾堆积如山,焚烧垃圾时有发生,严重影响周边环境。又如世贸广场的步行街,地面大面积损坏,给行人和车辆出行带来困难,但无人问津。

  2.执法力度偏“弱”。主要表现在:一是“管得着、看不到”,城市管理重点、难点都在基层,但由于管理重心下移不够,管理人员、设施配置不足,造成一些违章违法行为社区人员看得到却管不着,执法人员管得着却又看不到。特别是部门、街道、社区、村(居)委之间的权责不明,沟通衔接和监督机制相对缺失,造成相互推诿和扯皮的现象时有发生。二是“管得着、管不了”,如违章停车的管理权属于交大警队,但因人力有限,只能管大路不管小路,只管大街不管小巷;又如小区物业管理,其行业主管部门是建设局,但由于人力、财力的制约,管理不到位,市区各小区物业管理混乱。三是“管得着、不去管”,如建设局原有的行政执法权划归城管局后,因日常管理和行政执法衔接不够顺畅,老旧小区成片绿化毁掉后种上蔬菜、道路擅自占用挖掘、环卫设施损坏等问题严重,群众对此意见很大。比如有的小区业主违规侵占公共绿地,擅自将小区围墙外扩,虽经建设局、城管局多次制止,但被破坏的绿地始终未恢复原状。四是“管得着、管不住”,城市管理执法模式仍停留在运动式、粗放式上,长效管理机制相对缺失。比如,2013年12月江滨市场及周边环境专项整治活动,当初效果明显,群众反响很好,可几个月后反弹如前,既浪费了人力财力,又影响了政府的公信力;又比如物业小区的主管部门是建设局,但对房地产投资商变卖、出租物管用房,严重侵害业主利益的事几乎不管不问,专项维修资金和物业保修资金高达2.6亿元,按法律规定应退还业主委员会和投资商,但到目前均未退还,致使许多小区公共设施损坏无法修复,其中有一个小区的路灯10年未亮。

  3.管理经费投入偏“少”。经费投入是保障城市管理正常运行的基础。目前我市城市管理经费投入虽有增长,但仍然不能满足城市发展和管理需求。主要表现为:一是市政环卫配套设施建设相对滞后。基础设施建设缺少系统性规划,基本处于分块建设、分头管理的状态。如开发区、城南新区垃圾收集房、垃圾中转站、垃圾桶、公厕等数量严重不足:开发区面积35.8平方公里,仅有1个公厕,尚无垃圾收集房、垃圾中转站;城南新区面积20平方公里,仅有6个公厕,1座垃圾中转站。二是园林、环卫、市政设施维护专项经费相对不足。城市基础设施管护任务日益加重,同时管护成本日益增长,而养护经费投入不足:如绍兴地区平均绿地养护费用为每年4.7/平方米,越城区为6.3/平方米,新昌县为 5.8/平方米, 我市仅为3.0/平方米,导致养护质量难以保证。

  4.顽疾根治偏“难”。主要表现在:一是“脏”,如市心街、越秀路、四海路等经营餐饮、水果为主的街道,人行道上污水、泔水横流,垃圾箱外垃圾成堆,周围苍蝇满天飞,夜宵临时摊、烧烤摊烟气冲天,主干道的路沿、公交车停靠站、文化广场及各学校幼儿园周边,总能看到零散的一次性纸杯、白色塑料袋、果壳等垃圾;公园、人行道、休闲场所狗屎多;绿化带、居民区、小街小巷卫生差。二是“乱”,车辆乱停乱放现象普遍存在,文化广场等商业集聚区道路和小巷里弄乱停车,造成路面行车受阻;沿街店面乱搭乱建、店外设摊,流动摊贩摊点东躲西藏;残疾车、黄包车横冲直撞;广告牌杂乱无章;建筑、装璜垃圾乱堆乱倒;电视、电话、电线,线线纵横交错;宠物东奔西跑;吆喝声、叫卖声、喇叭声一声比一声高。三是“差”,城市功能布局差,行政办公、商业服务等设施多数仍集中在老城区相对狭小的区域,学校、商场多数分布在老城区主干道或次干道上,交通疏导压力大;主要道路和街道缺乏应有的公交停靠设施,高峰期堵车严重;专业市场不足,且已建成的市场功能发挥不够、门可罗雀,使不少散户在市场外围设摊或占道经营,导致道路堵塞、垃圾成堆;绿化景观效果差,禹溪到艇湖段城北入城口的景观大道,最近几年改造了3次,投入不少,但效果一次比一次差,目前,全市没有一条高品味的景观大道。

  三、推进我市城市精细化管理的对策与建议

  管理好城市,创造良好的创业发展和生活居住环境,是广大市民的共同期盼和要求。我市必须立足嵊州实际,积极探索新形势下城市管理的新途径、新方法,破解影响城市管理发展瓶颈,切实做到敢为人先,勇于突破,实现城市管理精细化、规范化、常态化。

  (一)构建科学合理的“大城管”格局

  抓好顶层设计,完善“大城管”体制,是推进城市精细化管理的关键。要跳出城管、开拓思路,大胆改革、创新体制机制。

  1.上下一体,完善高效畅通的指挥协调机制。建议由市政府主要领导担任城市综合管理委员会主任,更好地协调城市管理各职能部门间的关系。城市综合管理委员会作为最高层次议事协调机构,应当定期研究城市管理的重大事项,加强对相关部门的综合协调。要按照“重心下移、条块结合、以块为主”的要求,完善“二级管理(市、街)、三级网络(市、街(中心镇)、社区)”的城市管理体制,建立以城市管理联席会议为统领,街道(中心镇)为主体、职能部门为保障、社区为基础的分级管理体制。

  2.建管并举,完善城市规划建设管理联动机制。现代城市管理应当注重城市规划、建设与管理之间的互动。要从城市精细化管理的角度,反溯整个规划、建设、管理过程,实现一体化、全流程管理。特别是重大基础设施和行政、商业、学校、医院、文体、市场等设施的布局,都与城市的管理息息相关。因此城市规划要有前瞻性、科学性,功能分区定位要清晰明确。要建立完善统一、规范的规划论证和建设项目公示等相关制度,城市管理部门要积极参与其中,提出意见;规划建设部门要主动征求、吸收城管部门和社会公众的合理性建议。规划建设部门要高度重视房地产项目的验收和小区物业用房、公共设施的监督移交、专项维修资金缴存退还和监督使用等群众关注的问题。

  3.政企联动,完善城市现代化管理服务体制。党的宗旨和政府职能决定,我们要把服务体现在城市管理全过程。进一步推进城市管理领域政企分开、事企分开和管办分开、管养分开,全面提高城市现代化管理和服务水平。除必须由政府部门承担的行政审批和执法职能外,对市容、停车、绿化保养、环卫保洁等具体的管理、服务业务尽可能引入市场化竞争机制,通过市场化运作,提高管理绩效,降低管理成本。要积极探索城市公用设施管养办法,建立城市管理市场准入制度,加强对各类服务企业的政策研究、业务指导、绩效考评。

  (二)推进高效务实的精细化管理

  现代城市管理从职能上分执法监察、建设管理、保洁养护三个层面,但城市管理是一个有机整体,必须着眼于城市精细化管理全覆盖、无缝隙、无死角的要求,通盘考虑,综合施策。

  1.健全标准化体系。建议制订《嵊州市城市管理实施细则》,对市容市貌、环境卫生、市政设施、交通秩序等城市管理各个方面作出明确规定,让城市管理无漏点、无盲区。建立精细化管理标准体系,大到城市的公共空间管理、中到一条街道的保洁、小到一个简单明了的市政标识牌制作,都应制定出精细化管理标准,明确应由何职能部门管理,管到什么程度、达到什么标准,解决好各职能部门执法依据过多、内容繁杂、操作困难的问题。

  2.整合数字化平台。要按照现代“智慧城市”的要求,加快理顺关系、整合资源,建设与“大城管”模式相匹配的综合数字化信息管理系统和调度指挥系统,完善市级指挥平台,建设二级指挥中心并向街道、中心镇延伸,实现城市综合管理相关事件发现、受理、处置、回告、检查、评估等闭环流程的数字化。要建立“即发现即处置”机制,各相关部门要建立专业队伍,对数字化城管中心发现和指派的任务做到即时反应、即时处置,提高管理效能。

  3.推进清单化执法。城市管理工作要从初级阶段的联动执法转变到集权执法上来。要根据职能“相对集中”的原则,参照周边县市做法,着力解决职能分散、力量分散的问题,凡有利于城市管理的相关职能均应集中到执法局,以建立统一高效的执法体系。要合理划分城市管理各业务主管部门与城管局的职责权限,完善权力清单和责任清单,明确部门责任边界,建立健全部门无缝衔接的监管机制。要发挥街道对人、地、物、事熟悉的优势,强化街道在城市管理工作中的地位和作用。建议在街道(中心镇)办事处设立城管工作机构和委托执法中队,明确主要职能和权力“清单”。

  4.完善网格化管理。推行“路、段、片长”负责制,优化整合城管执法、环卫保洁、市政园林等各专业资源,实现城区主干道及公共区域环境保洁、设施维护和综合执法的有机统一,革除谁都能管、谁都不管的弊病。推行城管进社区,建议以社区为单位,将主干道以外的区域划分为单元网格,以网格内工作量、区域面积为依据,实行执法监管、养护保洁全覆盖。每个网格确定1-2名城管队员,全面负责社区日常管理,成为名副其实的“片管”。在社区设立城管执法服务室(台),将“片管”的姓名、电话号码在社区公开,方便居民求助。同时抓好示范小区建设,由社区工作人员来管理小区里弄。

  (三)提供坚强有力的全方位保障

  加大人、财、物的保障,是做好一切工作的前提。强化城市管理软硬件建设,是确保城市精细化管理工作正常开展的先决条件。

  1.强化资金投入保障。目前我市城市基础设施投入力度偏小,保洁养护费用偏少,一线职工工资偏低,要随着管理任务增加、养护标准提高和管理手段更新而保持适度增长。积极支持和鼓励民间资本以BOT、TOTPPP等形式参与城市基础设施、公益设施的建设和管理,努力形成以政府为主体、各类资本广泛参与的城市管理资金投入新格局。

  2.强化队伍建设保障。推进城市精细化管理,队伍建设是关键。重点要在城市管理队伍的人员数量增加、素质提升上有实质性的突破。从城管先进县市考察来看,他们的力量大约在我们的6倍左右,其中局直属设2个机动中队,各街道和中心镇均设有中队。一般问题均能解决在街道、中心镇。建议市政府要下决心,逐步补足人员,并加强城市管理干部队伍教育培训,增强队伍综合素质。同时,要加强城市管理执法装备建设,适时改善城市管理执法条件,提高执法效率。

  3.强化工作考核保障。提高城市精细化管理的水平,必须强化工作制度建设。要健全完善工作目标责任制,层层签订目标管理责任书,使城市管理的各项工作时时有人抓、事事有人管。要创新考核方式,优化考核程序,加强对考核过程中发现问题的整改和督查,形成“考核发现、整改落实、结果反馈、跟踪考核、责任追究”的闭环式考核管理模式。要规范城市管理工作流程,建立受理、处置、反馈机制,提高办结率。

  (四)营造共管共享的全社会共识

  推进城市精细化管理,既要重管理、严处罚,也要重沟通、求共识。要切实增强每个市民的城管认知度、参与度和满意度,营造全市上下关注、支持、参与和推动城市精细化管理的浓厚氛围。

  1.加大宣传教育力度。充分利用文化活动以及电视、报刊、网络等媒体,宣传城市建设与管理的成效,展示宜居城市的风貌,提升市民对城市的认同感和自豪感,激发市民自觉维护市容环境,遵守城市文明公约,支持城管工作的主人翁意识。强化市民的卫生意识、法制意识、城市意识和文明意识,提高市民素质,逐步形成市民自主管理、自我规范、共同参与城市管理的良好氛围。

  2.加大违规处罚力度。处罚是最好的教育。目前,对群众反映最强烈的乱停乱放、乱搭乱建、违章停车、乱设摊位、乱设广告、乱放宠物、毁绿种菜、噪声、流动摊贩、残疾车等问题的管理,政府要有措施。对市区内车辆停放,建议一是对停车线应划尽划,违章了应罚尽罚;二是在职能上,大街大路由交警负责、小巷小路里弄可由执法局负责,解决“管不了”的问题。对市民的不文明行为给予媒体曝光、单位通报,通过严格执法,加大处罚力度,形成强大的约束力。

  3.加大社会监督力度。组织志愿者和义工积极参与城市管理,通过实行政务公开、市民投诉、新闻曝光、学生环保行动、市民体验城管执法工作等多种形式,让市民了解、参与城市管理,对违反城市管理的行为实施有效的监督。完善举报热线和举报信箱,建立健全政府督导、部门督查、舆论监督、社会投诉的立体监督机制,使城市精细化管理工作自觉接受群众监督。

  城市作为社会经济的重要载体,是一个有机联系的复合体。业内有句名言:“城市科学研究离开城市领导,在很大程度上叫‘白研究’;城市领导离开城市科学,在很大程度上就叫‘瞎领导’。”推进城市精细化管理,既离不开城市领导决策,也离不开城市科学研究,更离不开各级各部门的实践探索。我们相信并期待,只要市委市府重视、大胆改革创新、真抓实干,一定能使我们的城市更加靓丽、更有灵气、更具魅力!





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